全球卷煙管理體制的發(fā)展態(tài)勢

在西漢昭帝始元六年（公元前81年）期間召開“鹽鐵會議”,，以賢良文學(xué)為一方，以御史大夫桑弘羊為另一方,，就鹽鐵專營,、酒類專賣和平準(zhǔn)均輸?shù)葐栴}展開辯論。究竟是“輕徭薄賦”還是“鹽鐵官營,、酒榷均輸”,？這樣一個問題漫過悠長的歷史，跨越國界,，至今仍然盤踞在煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制問題之上,。

有一個傳說，蘇聯(lián)解體前,，戈爾巴喬夫公子的慶生會上,，其公子一如既往的酩酊大醉，行為失體,；于是戈氏一怒簽發(fā)禁酒令,，且有種種細(xì)則，于是重創(chuàng)其釀酒工業(yè)導(dǎo)致當(dāng)時蘇聯(lián)政府25%的財政收入減少,；有史學(xué)家稱該事件也為其解體埋下伏筆,。

由此足見，榷酒對一個國家經(jīng)濟(jì)和政治的影響,，煙草產(chǎn)業(yè)亦如此,，所以煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制對于任何的國家和地區(qū)來說，都并非是單純的該產(chǎn)業(yè)本身的考慮范疇,。

對比當(dāng)下國際社會，對于煙草產(chǎn)業(yè)管理體制,，由壟斷到自由按程度大致可分為四類：完全專賣體制,、部分專賣體制,、管制競爭體制、自由競爭體制,。中國屬于完全專賣體制，也就是所謂的國家壟斷,。而處于部分專賣體制或者管制競爭體制甚至完全自由競爭體制的國家,，往往都經(jīng)歷過國家壟斷的完全專賣體制�,；蛘邚陌l(fā)展的角度來說,，煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制的歷史演化進(jìn)程應(yīng)該是由壟斷向自由的一個過程。

存廢之爭的國內(nèi)煙草專賣制度

一直以來作為國家財稅貢獻(xiàn)的重要貢獻(xiàn)者,，煙草產(chǎn)業(yè)在中國實(shí)施國家專賣制度,，有著非常明確的國家戰(zhàn)略意義。然而專賣制度的存廢之爭從未停止,，且有愈演愈烈的趨勢,。

如同《鹽鐵論》中有傾向的以賢良文學(xué)為一方,，以御史大夫桑弘羊為另一方,，就鹽鐵專營、酒類專賣和平準(zhǔn)均輸?shù)葐栴}展開辯論,。漢武帝時為了掌握全國經(jīng)濟(jì)命脈,，從經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)封建中央集權(quán)，抗御匈奴的軍事侵?jǐn)_,，打擊地方割據(jù)勢力,，推行了以桑弘羊為主所制定的鹽鐵官營、酒類專賣及均輸,、平準(zhǔn),、統(tǒng)一鑄幣等一系列重大財經(jīng)政策。這些經(jīng)濟(jì)措施,，雖然適應(yīng)了當(dāng)時鞏固西漢王朝政權(quán)的需要,，為西漢王朝奠立了堅實(shí)的財政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是,，卻也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、中小工商業(yè)和群眾生活帶來了某些不便與困難，特別是剝奪了地方諸侯和富商大賈的既得利益,，因而必然引起他們的強(qiáng)烈不滿和反對,，于是鹽鐵官營、酒類專賣等問題,，就成了當(dāng)時社會政治經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn),。

當(dāng)今國內(nèi)社會,，雖不合宜形而上的以《鹽鐵論》來類比煙草專賣制度存廢，但核心矛盾和博弈卻也類似,。

《南方周末》曾有題為《建議廢除煙草專賣制度》的文章,，直接指出：專賣制度下，煙草公司可以將絕大部分稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和煙農(nóng),，大部分壟斷租金,，往往被一些擁有權(quán)力的政府官員所攫取，或“合法”地轉(zhuǎn)化為煙草行業(yè)過高的工資與福利水平……

而鳳凰網(wǎng)財經(jīng)頻道亦有“煙草專賣存廢大討論”的網(wǎng)絡(luò)專題,，其導(dǎo)語中指出：政企合一的國家專賣制度,，一方面使煙企獲得巨大的壟斷利潤；另一方面使煙企享受到政治權(quán)力帶來的裨益,，影響政府宏觀決策,，假公權(quán)之手充分保護(hù)自己私利。

……

一方面是國家財稅收入的重要組成,，另一方面是無法回避其中種種弊端,，中國國內(nèi)煙草專賣制度之走向，頗值得深入思考,；也有相關(guān)學(xué)者認(rèn)為,，一個國家或地區(qū)的煙草對其財稅收入的貢獻(xiàn)比例低于6%的時候，即是適合取消煙草專賣制度的時機(jī),。而2012年,，中國全國公共財政收入117210億元，煙草全行業(yè)實(shí)現(xiàn)工商稅利8649億元,，上繳國家財政7166億元,。

曾被討論是否可模仿的日本模式

日本曾經(jīng)實(shí)行完全專賣體制。早在1898年,，日本頒布《煙葉專賣法》,，在大藏省下設(shè)煙葉專賣局，開始對煙葉實(shí)行國家專賣,，之后逐步把專賣范圍擴(kuò)大到煙草制品和鹽業(yè),；1949年，日本設(shè)立煙鹽專賣公社,，對煙草生產(chǎn),、銷售、進(jìn)出口實(shí)行壟斷經(jīng)營和統(tǒng)一管理,。然而,，到1980年代初期，主要迫于美國要求其放開煙草市場的外部壓力,，日本改變了曾經(jīng)實(shí)行長達(dá)80多年的完全專賣體制,，逐步過渡到部分專賣體制,。1984年日本發(fā)布《煙草事業(yè)法》和《日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會社法》。法律規(guī)定由日本煙草專賣公社改組而成的日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會社（簡稱“會社”）對國內(nèi)煙葉收購和卷煙生產(chǎn)實(shí)行獨(dú)家壟斷,，亦即煙葉只能由會社收購，煙草制品只能由會社生產(chǎn),。其中煙葉收購實(shí)行合同制,，會社與種植者按煙葉品種事先約定種植區(qū)域、種植面積和收購價格,；煙草制品生產(chǎn)由會社自行決定,，但“應(yīng)考慮地區(qū)供求狀況，努力達(dá)到供需平衡”,。 財務(wù)�,。ㄔ�大藏省）��(fù)責(zé)對煙草行業(yè)實(shí)行全面的行政管理,，并代表國家對會社實(shí)行控股管理（法律規(guī)定政府占股比例必須在50%以上）,。批發(fā)煙草制品必須經(jīng)過財務(wù)大臣批準(zhǔn)登記，零售煙草制品必須取得財務(wù)大臣的許可（零售商遷移營業(yè)場所時,，也必須經(jīng)財務(wù)大臣許可）,，煙草制品零售價格必須經(jīng)財務(wù)大臣批準(zhǔn)。煙草制品進(jìn)出口實(shí)行自由化,，但進(jìn)口煙草制品必須向財務(wù)大臣注冊登記,。

是否可做范本的美國

從波士頓傾茶事件到美國大陸會議，再到獨(dú)立戰(zhàn)爭……一直根植于且體現(xiàn)著自由貿(mào)易思想,，煙草的管理體制也同樣如此,。作為政府不參股煙草企業(yè)，也不直接參與煙草生產(chǎn)經(jīng)營,，煙草企業(yè)在嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)和管制條例前提下,，可自行決定煙草制品生產(chǎn)數(shù)量和銷售價格，自由參與市場競爭,。從不同的領(lǐng)域?qū)�煙草產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制,，可謂分工明確。

從國家主體角度,，財政部下屬酒精煙草稅收和貿(mào)易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau,，簡稱TTB）負(fù)責(zé)向煙草企業(yè)征收煙草稅收，確保煙草制品的標(biāo)簽,、廣告與營銷符合法律規(guī)范,，并以保護(hù)消費(fèi)者與國家稅收的方式實(shí)施法律監(jiān)督和管理。

從消費(fèi)者健康角度,，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下屬的食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）負(fù)責(zé)煙草制品的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)管理,，其職能主要包括管制煙草制品成分,、制定煙草制品標(biāo)準(zhǔn)、限制煙草制品銷售,、分銷和營銷以及提出更加嚴(yán)格的煙草制品包裝和廣告健康警示,。食品藥品監(jiān)督管理局是否應(yīng)該擁有管制煙草制品的權(quán)力在美國存在多年的爭論，但2009年奧巴馬總統(tǒng)簽署了《家庭吸煙和預(yù)防控制法》,，明確授予食品藥品監(jiān)督管理局全面管制煙草制品的權(quán)力,，這也是美國煙草管理體制的一個重大變化。

從消費(fèi)安全角度,，司法部下屬的酒煙和火器管理局（Bureau of Alcohol Tobacco Firearms and Explosives,，簡稱ATF）負(fù)責(zé)查處煙草制品非法貿(mào)易。此外,，美國農(nóng)業(yè)部在煙葉種植,、商務(wù)部在煙草市場管理等方面也依法承擔(dān)相應(yīng)的管理職權(quán)。

休克療法后的俄羅斯煙草

俄羅斯在蘇聯(lián)時代曾經(jīng)實(shí)行煙草專賣體制,。但在蘇聯(lián)解體后,，俄羅斯在推進(jìn)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和實(shí)行私有化改革進(jìn)程中取消了煙草專賣體制，煙草市場全面開放,，允許包括國外資本在內(nèi)的各種資本在獲得必要許可后自由進(jìn)入國內(nèi)市場,。目前，俄羅斯管理煙草行業(yè)的主要政府部門及其職責(zé)有：農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)煙葉和煙草制品的技術(shù),、質(zhì)量監(jiān)管,，財政部負(fù)責(zé)煙草制品生產(chǎn)、流通和稅收監(jiān)管,。在實(shí)踐中,，俄羅斯政府對煙草企業(yè)（目前基本都是跨國煙草公司）生產(chǎn)經(jīng)營行為干預(yù)很少，煙草制品生產(chǎn)數(shù)量,、品種,、牌號、價格等均由企業(yè)自主決定,，這與政府對其他消費(fèi)品行業(yè)的管理大致相同,。

    從歷史發(fā)展的視角來審視，不同的煙草管理體制在不同的國家和地區(qū),，由于經(jīng)濟(jì),、政治及文化等領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r不同，必然還會在較長的時期保持著各種不同的模式,；然而,，根據(jù)歷史發(fā)展的必然性和趨勢性來看，合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的自由貿(mào)易仍然是發(fā)展的大趨勢，當(dāng)然有著智慧的管理者或者相關(guān)政策制定者,，會更合理地通過相對的管控措施來使之更為優(yōu)化和合理,。

世界煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間潛力

煙草，作為舶來品在中國卻有著其重要的發(fā)展歷史和空間,。包容性極強(qiáng)的東方傳統(tǒng)文化早已把煙草融入其中,，單從民間傳說故事來說，相關(guān)煙草的內(nèi)容已頗精彩,。而諸多的關(guān)于煙草起源的故事中,，都往往體現(xiàn)出一些驚人的相似性元素，比如故事中的主角死去,，使其親人不能釋懷而憂慮自苦，于是逝者通過夢境或者臨終遺言等方式,，告訴親密的人其埋身之處會有神奇的植物長出,，便是其化身，而這樣一株植物可以令人忘憂,，這樣的植物便是煙草……

可想而知,，在漫長的歷史長河中，煙草作為精神刺激品,，其作用是深入人心的,，也是有著廣泛的價值認(rèn)知基礎(chǔ)的�,？陀^來說,，煙草的精神刺激性使其具有較為剛性的需求，以使其具有與生俱來的消費(fèi)需求空間,；但由于全球范圍的控?zé)熜问郊罢���,、�?jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的相關(guān)原因,，發(fā)展空間越發(fā)表現(xiàn)出瓶頸效應(yīng),。

煙草當(dāng)下的飽受質(zhì)疑也有著其發(fā)展階段，曾經(jīng)煙草也有著醫(yī)用價值,，再追述甚至有著貴族階層獨(dú)享的歷程……而如今國際控?zé)煹闹髁鲀r值的形成基礎(chǔ)源于煙草對人身體的危害性,。相對于此，煙草產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)也紛紛希望能夠通過科學(xué)和創(chuàng)新的方式,，來實(shí)現(xiàn)煙草危害性的降低并保持煙草制品貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展,。如前文提到的四大國際煙草公司中，英美煙草在2012年全面加強(qiáng)對非卷煙類煙草制品的市場拓展力度,。同樣,，日煙也在非煙領(lǐng)域進(jìn)行拓展。

除了在創(chuàng)新領(lǐng)域，寄希望于非煙產(chǎn)品的開發(fā),，打未來牌,；對于降低煙草危害的研究從來沒有停止過。比如降焦,，雖然在國內(nèi)外一直飽受詬病,，但步伐從未停止，這也同樣是煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在潛力空間,。

此外,，煙草巨頭們從來沒有停止過海外擴(kuò)張，雖然各國對于外煙進(jìn)入都有著不同類型和程度的管控,�,？鐕�公司天生有著海外擴(kuò)張的基因，超越國界擁有更廣泛的全球市場的發(fā)展動力已然滲透在他們所有的戰(zhàn)略和策略之中,，尤其是對中國煙草市場的覬覦,。

而由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，以及經(jīng)濟(jì)波動等相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀,，很多區(qū)域尤其是發(fā)展中國家和地區(qū),，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)快速提升帶來的消費(fèi)升級態(tài)勢，也為煙草產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易提供市場空間,，給煙草業(yè)的發(fā)展帶來一定區(qū)域和一定時期的空間潛力,。

無論是從產(chǎn)品本身入手，寄希望于通過科技和創(chuàng)新來緩解“危害健康”這一貼于煙草制品的標(biāo)簽,，還是通過區(qū)域性的差異性來達(dá)到擴(kuò)張而得以維持發(fā)展,，都是煙草產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性的發(fā)展空間拓展；而外部空間的逐步加壓,，也在改變著煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和格局,。

2013年的3月5日，也正是歐盟各國衛(wèi)生部長參加完在柏林為期兩天的會議后,，愛爾蘭衛(wèi)生部長詹姆斯•賴?yán)�說：歐盟煙草生產(chǎn)國家必須接受阻止人們吸煙活動對它們的煙草行業(yè)的傷害,。他提出：愛爾蘭有禁止加香煙草和時尚煙包的計劃，即使在一些國家中,，這會傷害到煙草行業(yè)的就業(yè),。

這項禁令將會影響到在愛爾蘭出售的薄荷卷煙，以及香草味卷煙,。事實(shí)上,，這是繼“橄欖色革命”后，又一個對當(dāng)下煙草產(chǎn)業(yè)具有顛覆性力量的一個政策,。與“橄欖色革命”的讓所有卷煙包裝看起來都完全一致相比,，這一方向的政策通過剝離附加的“美化”煙草口味的東西，而使煙草制品更均一化、產(chǎn)品化,。

如果,，“橄欖色革命”和禁止加香的禁令得以大面積的推廣，那么當(dāng)下各類卷煙品牌,，將被剝離為最原始的滿足最基本的物質(zhì)需求的卷煙制品,。此時，品牌與營銷在煙草這一領(lǐng)域,，很可能將不復(fù)存在,；這同時也意味著煙草制品不再擁有附加值。

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