全球卷煙管理體制的發(fā)展態(tài)勢(shì)

在西漢昭帝始元六年（公元前81年）期間召開“鹽鐵會(huì)議”,，以賢良文學(xué)為一方，以御史大夫桑弘羊?yàn)榱硪环�,，就鹽鐵專營(yíng),、酒類專賣和平準(zhǔn)均輸?shù)葐栴}展開辯論,。究竟是“輕徭薄賦”還是“鹽鐵官營(yíng)、酒榷均輸”,？這樣一個(gè)問題漫過悠長(zhǎng)的歷史,，跨越國(guó)界，至今仍然盤踞在煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制問題之上,。

有一個(gè)傳說,，蘇聯(lián)解體前，戈?duì)柊蛦谭蚬�子的慶生會(huì)上,，其公子一如既往的酩酊大醉,，行為失體；于是戈氏一怒簽發(fā)禁酒令,，且有種種細(xì)則,，于是重創(chuàng)其釀酒工業(yè)導(dǎo)致當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)政府25%的財(cái)政收入減少；有史學(xué)家稱該事件也為其解體埋下伏筆,。

由此足見,，榷酒對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治的影響，煙草產(chǎn)業(yè)亦如此,，所以煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制對(duì)于任何的國(guó)家和地區(qū)來說,，都并非是單純的該產(chǎn)業(yè)本身的考慮范疇。

對(duì)比當(dāng)下國(guó)際社會(huì),，對(duì)于煙草產(chǎn)業(yè)管理體制,，由壟斷到自由按程度大致可分為四類：完全專賣體制、部分專賣體制,、管制競(jìng)爭(zhēng)體制,、自由競(jìng)爭(zhēng)體制。中國(guó)屬于完全專賣體制,，也就是所謂的國(guó)家壟斷,。而處于部分專賣體制或者管制競(jìng)爭(zhēng)體制甚至完全自由競(jìng)爭(zhēng)體制的國(guó)家，往往都經(jīng)歷過國(guó)家壟斷的完全專賣體制,�,；蛘邚陌l(fā)展的角度來說，煙草產(chǎn)業(yè)的管理體制的歷史演化進(jìn)程應(yīng)該是由壟斷向自由的一個(gè)過程,。

存廢之爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)煙草專賣制度

一直以來作為國(guó)家財(cái)稅貢獻(xiàn)的重要貢獻(xiàn)者,，煙草產(chǎn)業(yè)在中國(guó)實(shí)施國(guó)家專賣制度,，有著非常明確的國(guó)家戰(zhàn)略意義,。然而專賣制度的存廢之爭(zhēng)從未停止，且有愈演愈烈的趨勢(shì),。

如同《鹽鐵論》中有傾向的以賢良文學(xué)為一方,，以御史大夫桑弘羊?yàn)榱硪环�,，就鹽鐵專營(yíng)、酒類專賣和平準(zhǔn)均輸?shù)葐栴}展開辯論,。漢武帝時(shí)為了掌握全國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈,，從經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)封建中央集權(quán)，抗御匈奴的軍事侵?jǐn)_,，打擊地方割據(jù)勢(shì)力,，推行了以桑弘羊?yàn)橹魉�制定的鹽鐵官營(yíng)、酒類專賣及均輸,、平準(zhǔn),、統(tǒng)一鑄幣等一系列重大財(cái)經(jīng)政策。這些經(jīng)濟(jì)措施,，雖然適應(yīng)了當(dāng)時(shí)鞏固西漢王朝政權(quán)的需要,，為西漢王朝奠立了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是,，卻也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、中小工商業(yè)和群眾生活帶來了某些不便與困難，特別是剝奪了地方諸侯和富商大賈的既得利益,，因而必然引起他們的強(qiáng)烈不滿和反對(duì),，于是鹽鐵官營(yíng)、酒類專賣等問題,，就成了當(dāng)時(shí)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn),。

當(dāng)今國(guó)內(nèi)社會(huì)，雖不合宜形而上的以《鹽鐵論》來類比煙草專賣制度存廢,，但核心矛盾和博弈卻也類似,。

《南方周末》曾有題為《建議廢除煙草專賣制度》的文章，直接指出：專賣制度下,，煙草公司可以將絕大部分稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和煙農(nóng),，大部分壟斷租金，往往被一些擁有權(quán)力的政府官員所攫取,，或“合法”地轉(zhuǎn)化為煙草行業(yè)過高的工資與福利水平……

而鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道亦有“煙草專賣存廢大討論”的網(wǎng)絡(luò)專題,，其導(dǎo)語中指出：政企合一的國(guó)家專賣制度，一方面使煙企獲得巨大的壟斷利潤(rùn),；另一方面使煙企享受到政治權(quán)力帶來的裨益,，影響政府宏觀決策，假公權(quán)之手充分保護(hù)自己私利,。

……

一方面是國(guó)家財(cái)稅收入的重要組成,，另一方面是無法回避其中種種弊端，中國(guó)國(guó)內(nèi)煙草專賣制度之走向,，頗值得深入思考,；也有相關(guān)學(xué)者認(rèn)為,，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的煙草對(duì)其財(cái)稅收入的貢獻(xiàn)比例低于6%的時(shí)候，即是適合取消煙草專賣制度的時(shí)機(jī),。而2012年,，中國(guó)全國(guó)公共財(cái)政收入117210億元，煙草全行業(yè)實(shí)現(xiàn)工商稅利8649億元,，上繳國(guó)家財(cái)政7166億元,。

曾被討論是否可模仿的日本模式

日本曾經(jīng)實(shí)行完全專賣體制。早在1898年,，日本頒布《煙葉專賣法》,，在大藏省下設(shè)煙葉專賣局，開始對(duì)煙葉實(shí)行國(guó)家專賣,，之后逐步把專賣范圍擴(kuò)大到煙草制品和鹽業(yè),；1949年，日本設(shè)立煙鹽專賣公社,，對(duì)煙草生產(chǎn),、銷售、進(jìn)出口實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一管理,。然而,，到1980年代初期，主要迫于美國(guó)要求其放開煙草市場(chǎng)的外部壓力,，日本改變了曾經(jīng)實(shí)行長(zhǎng)達(dá)80多年的完全專賣體制,，逐步過渡到部分專賣體制。1984年日本發(fā)布《煙草事業(yè)法》和《日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會(huì)社法》,。法律規(guī)定由日本煙草專賣公社改組而成的日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會(huì)社（簡(jiǎn)稱“會(huì)社”）對(duì)國(guó)內(nèi)煙葉收購(gòu)和卷煙生產(chǎn)實(shí)行獨(dú)家壟斷,，亦即煙葉只能由會(huì)社收購(gòu)，煙草制品只能由會(huì)社生產(chǎn),。其中煙葉收購(gòu)實(shí)行合同制,，會(huì)社與種植者按煙葉品種事先約定種植區(qū)域、種植面積和收購(gòu)價(jià)格,；煙草制品生產(chǎn)由會(huì)社自行決定,，但“應(yīng)考慮地區(qū)供求狀況，努力達(dá)到供需平衡”,。 財(cái)務(wù)�,。ㄔ�大藏省）��(fù)責(zé)對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行全面的行政管理,，并代表國(guó)家對(duì)會(huì)社實(shí)行控股管理（法律規(guī)定政府占股比例必須在50%以上）,。批發(fā)煙草制品必須經(jīng)過財(cái)務(wù)大臣批準(zhǔn)登記，零售煙草制品必須取得財(cái)務(wù)大臣的許可（零售商遷移營(yíng)業(yè)場(chǎng)所時(shí),，也必須經(jīng)財(cái)務(wù)大臣許可）,，煙草制品零售價(jià)格必須經(jīng)財(cái)務(wù)大臣批準(zhǔn)。煙草制品進(jìn)出口實(shí)行自由化,，但進(jìn)口煙草制品必須向財(cái)務(wù)大臣注冊(cè)登記,。

是否可做范本的美國(guó)

從波士頓傾茶事件到美國(guó)大陸會(huì)議，再到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)……一直根植于且體現(xiàn)著自由貿(mào)易思想,，煙草的管理體制也同樣如此,。作為政府不參股煙草企業(yè)，也不直接參與煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，煙草企業(yè)在嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)和管制條例前提下,，可自行決定煙草制品生產(chǎn)數(shù)量和銷售價(jià)格，自由參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),。從不同的領(lǐng)域?qū)�煙草產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制,，可謂分工明確。

從國(guó)家主體角度,，財(cái)政部下屬酒精煙草稅收和貿(mào)易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau,，簡(jiǎn)稱TTB）負(fù)責(zé)向煙草企業(yè)征收煙草稅收，確保煙草制品的標(biāo)簽,、廣告與營(yíng)銷符合法律規(guī)范,，并以保護(hù)消費(fèi)者與國(guó)家稅收的方式實(shí)施法律監(jiān)督和管理。

從消費(fèi)者健康角度,，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下屬的食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）負(fù)責(zé)煙草制品的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)管理,，其職能主要包括管制煙草制品成分、制定煙草制品標(biāo)準(zhǔn),、限制煙草制品銷售,、分銷和營(yíng)銷以及提出更加嚴(yán)格的煙草制品包裝和廣告健康警示。食品藥品監(jiān)督管理局是否應(yīng)該擁有管制煙草制品的權(quán)力在美國(guó)存在多年的爭(zhēng)論,，但2009年奧巴馬總統(tǒng)簽署了《家庭吸煙和預(yù)防控制法》,，明確授予食品藥品監(jiān)督管理局全面管制煙草制品的權(quán)力，這也是美國(guó)煙草管理體制的一個(gè)重大變化,。

從消費(fèi)安全角度,，司法部下屬的酒煙和火器管理局（Bureau of Alcohol Tobacco Firearms and Explosives，簡(jiǎn)稱ATF）負(fù)責(zé)查處煙草制品非法貿(mào)易,。此外,，美國(guó)農(nóng)業(yè)部在煙葉種植、商務(wù)部在煙草市場(chǎng)管理等方面也依法承擔(dān)相應(yīng)的管理職權(quán),。

休克療法后的俄羅斯煙草

俄羅斯在蘇聯(lián)時(shí)代曾經(jīng)實(shí)行煙草專賣體制,。但在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在推進(jìn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和實(shí)行私有化改革進(jìn)程中取消了煙草專賣體制,，煙草市場(chǎng)全面開放,，允許包括國(guó)外資本在內(nèi)的各種資本在獲得必要許可后自由進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng),。目前，俄羅斯管理煙草行業(yè)的主要政府部門及其職責(zé)有：農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)煙葉和煙草制品的技術(shù),、質(zhì)量監(jiān)管,，財(cái)政部負(fù)責(zé)煙草制品生產(chǎn)、流通和稅收監(jiān)管,。在實(shí)踐中,，俄羅斯政府對(duì)煙草企業(yè)（目前基本都是跨國(guó)煙草公司）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為干預(yù)很少，煙草制品生產(chǎn)數(shù)量,、品種,、牌號(hào)、價(jià)格等均由企業(yè)自主決定,，這與政府對(duì)其他消費(fèi)品行業(yè)的管理大致相同,。

    從歷史發(fā)展的視角來審視，不同的煙草管理體制在不同的國(guó)家和地區(qū),，由于經(jīng)濟(jì),、政治及文化等領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r不同，必然還會(huì)在較長(zhǎng)的時(shí)期保持著各種不同的模式,；然而,，根據(jù)歷史發(fā)展的必然性和趨勢(shì)性來看，合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的自由貿(mào)易仍然是發(fā)展的大趨勢(shì),，當(dāng)然有著智慧的管理者或者相關(guān)政策制定者,，會(huì)更合理地通過相對(duì)的管控措施來使之更為優(yōu)化和合理。

世界煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間潛力

煙草,，作為舶來品在中國(guó)卻有著其重要的發(fā)展歷史和空間,。包容性極強(qiáng)的東方傳統(tǒng)文化早已把煙草融入其中，單從民間傳說故事來說,，相關(guān)煙草的內(nèi)容已頗精彩,。而諸多的關(guān)于煙草起源的故事中，都往往體現(xiàn)出一些驚人的相似性元素,，比如故事中的主角死去,，使其親人不能釋懷而憂慮自苦，于是逝者通過夢(mèng)境或者臨終遺言等方式,，告訴親密的人其埋身之處會(huì)有神奇的植物長(zhǎng)出,，便是其化身，而這樣一株植物可以令人忘憂,，這樣的植物便是煙草……

可想而知,，在漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，煙草作為精神刺激品，其作用是深入人心的,，也是有著廣泛的價(jià)值認(rèn)知基礎(chǔ)的,。客觀來說,，煙草的精神刺激性使其具有較為剛性的需求,，以使其具有與生俱來的消費(fèi)需求空間；但由于全球范圍的控?zé)熜问郊罢���,、�?jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的相關(guān)原因,，發(fā)展空間越發(fā)表現(xiàn)出瓶頸效應(yīng),。

煙草當(dāng)下的飽受質(zhì)疑也有著其發(fā)展階段，曾經(jīng)煙草也有著醫(yī)用價(jià)值,，再追述甚至有著貴族階層獨(dú)享的歷程……而如今國(guó)際控?zé)煹闹髁鲀r(jià)值的形成基礎(chǔ)源于煙草對(duì)人身體的危害性,。相對(duì)于此，煙草產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)也紛紛希望能夠通過科學(xué)和創(chuàng)新的方式,，來實(shí)現(xiàn)煙草危害性的降低并保持煙草制品貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展,。如前文提到的四大國(guó)際煙草公司中，英美煙草在2012年全面加強(qiáng)對(duì)非卷煙類煙草制品的市場(chǎng)拓展力度,。同樣,，日煙也在非煙領(lǐng)域進(jìn)行拓展。

除了在創(chuàng)新領(lǐng)域,，寄希望于非煙產(chǎn)品的開發(fā),，打未來牌；對(duì)于降低煙草危害的研究從來沒有停止過,。比如降焦,，雖然在國(guó)內(nèi)外一直飽受詬病，但步伐從未停止,，這也同樣是煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在潛力空間,。

此外，煙草巨頭們從來沒有停止過海外擴(kuò)張,，雖然各國(guó)對(duì)于外煙進(jìn)入都有著不同類型和程度的管控,。跨國(guó)公司天生有著海外擴(kuò)張的基因,，超越國(guó)界擁有更廣泛的全球市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)力已然滲透在他們所有的戰(zhàn)略和策略之中,，尤其是對(duì)中國(guó)煙草市場(chǎng)的覬覦。

而由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,，以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀,，很多區(qū)域尤其是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)快速提升帶來的消費(fèi)升級(jí)態(tài)勢(shì)，也為煙草產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易提供市場(chǎng)空間,，給煙草業(yè)的發(fā)展帶來一定區(qū)域和一定時(shí)期的空間潛力,。

無論是從產(chǎn)品本身入手，寄希望于通過科技和創(chuàng)新來緩解“危害健康”這一貼于煙草制品的標(biāo)簽,，還是通過區(qū)域性的差異性來達(dá)到擴(kuò)張而得以維持發(fā)展,，都是煙草產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性的發(fā)展空間拓展；而外部空間的逐步加壓,，也在改變著煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和格局,。

2013年的3月5日，也正是歐盟各國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)參加完在柏林為期兩天的會(huì)議后,，愛爾蘭衛(wèi)生部長(zhǎng)詹姆斯•賴?yán)�說：歐盟煙草生產(chǎn)國(guó)家必須接受阻止人們吸煙活動(dòng)對(duì)它們的煙草行業(yè)的傷害,。他提出：愛爾蘭有禁止加香煙草和時(shí)尚煙包的計(jì)劃，即使在一些國(guó)家中,，這會(huì)傷害到煙草行業(yè)的就業(yè),。

這項(xiàng)禁令將會(huì)影響到在愛爾蘭出售的薄荷卷煙，以及香草味卷煙,。事實(shí)上,，這是繼“橄欖色革命”后，又一個(gè)對(duì)當(dāng)下煙草產(chǎn)業(yè)具有顛覆性力量的一個(gè)政策,。與“橄欖色革命”的讓所有卷煙包裝看起來都完全一致相比,，這一方向的政策通過剝離附加的“美化”煙草口味的東西，而使煙草制品更均一化,、產(chǎn)品化,。

如果，“橄欖色革命”和禁止加香的禁令得以大面積的推廣,，那么當(dāng)下各類卷煙品牌,，將被剝離為最原始的滿足最基本的物質(zhì)需求的卷煙制品。此時(shí),，品牌與營(yíng)銷在煙草這一領(lǐng)域,，很可能將不復(fù)存在；這同時(shí)也意味著煙草制品不再擁有附加值,。

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